НУО.

Наукова бібліотека України: Вплив неурядових організацій (НУО) на державну політику України має важливе значення, оскільки згадані інститути відіграють особливу роль в політичному і соціально-економічному житті країни. Наявність і повноцінне функціонування неурядових організацій є запорукою демократичного розвитку країни. Усвідомлення змісту діяльності громадських організацій, їх місця в процесі формування механізмів державного управління України та ролі в суспільстві має не тільки науково-пізнавальне, а й практичне значення. Без цього неможливо об’єктивно проаналізувати реалії, виявити протиріччя, які виникають в суспільстві.

Невирішені раніше частини загальної проблеми. Реальні механізми впливу недержавних організацій на державні структури, які поки не стали предметом системних наукових досліджень, жваво обговорюються всередині громадських організацій. Одночасно на публічні обговорення виносяться тільки теоретичні питання, в результаті чого не відбувається об’єктивної оцінки досягнень або помилок системи лобіювання як ефективного механізму впливу на державну політику.

Мета і цілі статті. Метою статті є дослідження механізмів впливу неурядових організацій на формування державної політики України. Для досягнення зазначеної мети необхідно вирішити такі дослідницькі цілі: 1) з’ясувати основні механізми впливу недержавних організацій на державні структури, 2) оцінити ефективність впливу недержавних організацій на державні структури, 3) розглянути пріоритетні завдання недержавних організацій в контексті механізмів впливу 4) визначити обмеження впливу недержавних організацій на державні структури, 5) визначити рівні залученості недержавних організацій в державні установи на національному та європейському рівнях.

Неурядові організації є складовою частиною будь-якого суспільства, що існує в умовах демократичного режиму. Вони є важливим фактором соціального і політичного життя. Залежно від особливостей кожного окремого суспільства відрізняються тільки кількість цих організацій та обсяг дій, які вони виконують. Вони є невід’ємною умовою і необхідною складовою політичного процесу і формальної політичної структури демократичної держави. Співпрацюючи з органами влади, політичними партіями та впливаючи на громадську думку, неурядові організації здатні досягти необхідних політичних рішень, відповідної соціальної політики та матеріальної підтримки держави. Вони впливають на законодавство і держави, на розвиток суспільства, прискорюють демократичні процеси і роблять їх незворотними.

Неурядові організації в Україні (НУО) офіційно не мають права на здійснення законодавчої ініціативи. Тому лобіювання є єдиним “прямим” шляхом представлення інтересів НУО. Поняття “лобізм” (від англ. “Lobby” – закрите приміщення для прогулянок, коридор, кулуари) досить нове для нашого суспільства. У колишньому СРСР свої інтереси в державних рішеннях відстоювали люди або групи осіб, які, власне, і приймали ці рішення – тобто верхівка КПРС. Неурядові організації не брали участі у формуванні державної політики партії. У демократичному суспільстві саме громадські організації активно впливають на процеси країни. Причому їх вплив постійно зростає.

Явище лобізму неоднозначно сприймається суспільною свідомістю. Звідси термін “лобізм” несе як позитивне, так і негативне смислове навантаження. Часто він отримує виключно негативне значення – коли асоціюється з поняттям протекціонізму, підкупу державних службовців та депутатів, коли спостерігається ототожнення механізму лобіювання як сукупності силових методів і корупційних дій для досягнення мети. Звичайно, лобізм як система представництва групових інтересів має і позитивну сторону. Виступаючи важливим і необхідним інститутом демократичного процесу, це форма законного впливу груп інтересів на управлінські рішення державних органів. Але такі практики впливу на представників влади, як незаконний тиск, хабарництво, корупція, формують негативне ставлення до лобізму в цілому. Через можливість поширення таких практик і необхідність запобігання лобізм повинен бути контрольованим. Адже якщо він стає неконтрольовано-рольований, то від цього може постраждати суспільне благо, на задоволення якого спрямована діяльність державних органів.

Розмови про необхідність легалізації лобістської діяльності в Україні, створення для цього законодавчої бази ведуться вже давно. Необхідність прийняття відповідних законів пояснюється тим, що практика лобіювання інтересів дисонує з неврегульованістю цього явища. Вважається, що це є “причиною мутації практики лобізму в кримінальний бік, маскування лобістських організацій в образі партій, громадських організацій, чия діяльність (коло інтересів, способи впливу і ступінь впливу) не обмежені належним чином”.

Те ж саме можна сказати і про неурядові (НУО) або громадські організації. Вони не обов’язково стають маскою для лобістських організацій, так як і самі є лобістськими організаціями за своєю природою або хоча використовують лобізм у своїй діяльності як інструмент досягнення своїх цілей. Неурядові організації фактично і не приховують свою лобістську сутність. Їх діяльність можна визнати цивілізованим лобіюванням.

Значення неурядових організацій значно зросло в Україні за останні десять років. Хоча про їх серйозний вплив на урядову політику або діяльність Верховної Ради поки говорити рано. У країнах з тривалим досвідом функціонування демократії дослідники звертають увагу на помітне зростання недержавних та некомерційних груп інтересів як на національному, так і на міжнародному рівнях, що призводить до збільшення числа лобістів, що представляють їх. Так, в кінці 1960-х років в США спостерігався вибух активності лобіювання питань організаціями, що займаються такими проблемами, як цивільні права, екологія, захист споживачів, охорона здоров’я і т.д. Лобіювання з боку НУО спонукало федеральний уряд активізувати свою діяльність в цих сферах. Особливо помітним і дієвим і в межах окремих країн, і в межах світового співтовариства є лобіювання з боку організацій, пов’язаних із захистом навколишнього середовища.

Західні джерела розрізняють такі види організацій:
1. Громадські організації (Civil society organizations) – формальні і неформальні групи індивідів або асоціацій, які не належать ні владним, ні бізнес-структурам.
2. Недержавні організації (Non-governmental organizations) – НУО часто плутають з поняттям громадянського суспільства. Насправді вони становлять лише верхівку “айсберга” громадянського суспільства. Вони займаються питаннями гуманітарної допомоги, захисту прав людини, екологічної безпеки. Розрізняють НУО з членством і без нього.
3. Недержавні організації з розвитку (Non-governmental development organizations) – організації, що займаються пошуками шляхів залучення коштів з метою розвитку певного регіону. Це, наприклад, такі організації міжнародного масштабу, як CARE, Caritas, Novib, Oxfam. Розрізняють організації північного і південного типів. Північні – працюють тільки в напрямку розвитку регіонів. Південні залучаються і до інших проектів на місцевому рівні.
4. Регіональні організації (сommunity-based organizations) – це невидима частина “айсберга” громадських організацій, що знаходяться під шаром недержавних організацій. Зазвичай це організації з членством, які розташовані і діють в певному регіоні. Регіональні організації не завжди формально зареєстровані. Вони складаються з гуртків, груп інтересів, клубів. Ці організації працюють на волонтерських засадах, хоча і отримують гранти від недержавних організацій.
5. Представницькі недержавні організації (Advocacy NGOs) – організації, що не мають індивідуального членства, а складаються з професійних груп або регіональних недержавних організацій, що прагнуть розширити свої права шляхом колективних зусиль в місцевих асоціаціях і державних структурах. Вони можуть мати місцевий, регіональний, національний і міжнародні масштаби. Представницькі організації забезпечують тренінги, збір інформації та проведення досліджень для своїх членів. Council for Social Welfare, Amnesty International, World Business Counceil for Sustainable Development є яскравими представниками цієї групи організацій.
6. Асоціації груп інтересів (Interest group associations) – це асоціації професіоналів. Профспілки найбільш повно представляють цю групу організацій. Недержавні організації відрізняються від профспілок тим, що вони формально відповідальними тільки перед собою, тоді як профспілка звітує перед своїми членами.

У вітчизняному науковому і громадсько-політичному дискурсі, як правило, використовуються як синоніми такі поняття: “неурядова організація” (НУО), “громадська організація” (ГО), “неприбуткова організація” (НУО), “недержавна організація” (НУО), “організація “третього сектора”.

Чинний Закон України “Про об’єднання громадян” від 16 червня 1992 року № 2460-XII дає юридичне визначення поняття “громадська організація”. Воно виходить з того, що громадські організації є одним з різновидів (як і політичні партії) об’єднань громадян. Ст. 1 Закону стверджує, що об’єднання громадян – це добровільне громадське формування, створене на основі єдності інтересів для спільної реалізації громадянами своїх прав і свобод. Відповідно, в. 3 визначає громадську організацію як “об’єднання громадян для задоволення та захисту своїх законних соціальних, економічних, творчих, вікових, національно-культурних, спортивних та інших спільних інтересів”.

Серед розмаїття форм участі НУО у формуванні та здійсненні державної політики сенс зосередитися на тих, які в сучасних українських умовах виявилися найбільш ефективними: вплив неурядових аналітичних центрів на розробку і прийняття владних рішень, участь в забезпеченні демократичного, прозорого і чесного характеру виборів до органів державної влади всіх рівнів і місцевого самоврядування, участь в роботі громадських рад та колегій, створених при центральних органах влади.

В епоху глобалізації та переходу до інформаційного суспільства все більш активне залучення неурядових аналітичних центрів (НАЦ), або, як їх ще називають, think tanks (“фабрик думки”), до вироблення урядової політики
стало загальносвітовою тенденцією. Посилюється роль НАЦ як виробника якісного і суспільно затребуваного інтелектуального продукту і в Україні.

Так, база даних Інституту зовнішньополітичних досліджень (США), який здійснює моніторинг розвитку світової мережі think tanks, станом на початок 2007 р містила відомості про 43 українські НАЦ.

Основними передумовами суспільного авторитету НАЦ є дійсно незалежний характер їхніх досліджень, відсутність ангажованості політичними, партійними, корпоративними чи іншими груповими інтересами; існування постійного штату висококваліфікованих фахівців, відкритість і прозорість у роботі; помітна присутність в інформаційному просторі, готовність до співпраці як з громадськістю, так і з органами державної влади.

Один з найважливіших каналів впливу НУО на вироблення державної політики – спостереження за формуванням органів державної влади завдяки контролю виборчого процесу. Більшість громадян все ще вважає саме вибори дієвим механізмом свого впливу на прийняття владних рішень. Так, за даними дослідження, проведеного фондом “Демократичні ініціативи” в грудні 2007 р, 32% респондентів вважають такими президентські вибори, а 28% – парламентські.

Українські НУО за часів незалежності накопичили значний досвід просвітницької роботи з виборцями і моніторингу виборчих кампаній (причому не тільки в Україні, а й за її межами).

Поширеними видами діяльності, які здійснюють НУО під час виборчих кампаній, стали:
1) інформаційно-мобілізаційні акції: інформування виборців з різних аспектів виборчої кампанії і виборчих прав громадян, мобілізація виборців (особливо молодих) і активізація їх участі у виборах
2) правозахисна діяльність: консультування виборців і учасників виборчого процесу щодо методів захисту їх виборчих прав
3) моніторингова діяльність: спостереження за дотриманням виборчого законодавства, спостереження на виборчих дільницях і безпосередньо в день голосування, проведення електоральних соціологічних досліджень
4) просвітницька діяльність: правова і організаційна підготовка спостерігачів, підвищення якості підготовки суддів в області виборчого законодавства.

Особливого суспільного значення набула діяльність НУО щодо забезпечення чесних і прозорих виборів. Але тільки під час виборів до Верховної Ради України в березні 2006 р вона була вперше нормована – рішенням ЦВК 16 НУО отримали офіційний статус спостерігачів.

Можливості партнерських відносин між органами влади та інститутами громадянського суспільства розширюються, зокрема, завдяки позитивним тенденціям в становленні останніх. Вже протягом багатьох років в Україні спостерігаються досить помітні процеси росту кількості організацій громадянського суспільства, поліпшення їх фінансового, технічного і кадрового забезпечення, підвищення їх професійного рівня в обраних сферах діяльності.

У багатьох країнах державні структури стимулюють розвиток саме такої форми лобіювання. Наприклад, у Великій Британії лобіювання заохочується самою процедурою законотворчості. Перед розглядом законопроекту зацікавленим групам пропонується для дискусії так званий “зелений документ”. За результатами дискусії видається “білий документ”, що містить реакцію зацікавлених груп, лобістських організацій на “зелений документ” і є основою для законопроекту. В Австрії, Франції, Голландії створені спеціальні інститути – соціально-економічні ради, які мають досить чіткий юридичний статус і виконують роль своєрідних “лобістських парламентів”. В Україні поки мало робиться в цьому напрямку.

Лобізм може здійснюватися в різних формах. Зазвичай виділяють формальні і неформальні, прямі і непрямі форми лобіювання. Використання для лобіювання НУО є переважно формальним лобіюванням. Хоча можливо і неформальне, тобто – через особисті зв’язки. Неформальне лобіювання за допомогою НУО відбувається в тому випадку, коли організація залучає до своїх лав або до участі в своїх заходах (конференції, зустрічі, круглі столи) тих, на кого планує впливати. Але такий тип лобіювання можливий лише тоді, коли членство або участь у такій організації потрібно суб’єктам лобіювання, а це можливо тільки з міркувань престижу в розрахунку на якісь інші дивіденди. Таких організацій зараз в Україні практично немає.

Неурядові організації досить різноманітні. До них відносяться аналітичні та ресурсні центри, інфраструктурні або “парасолькові” організації, об’єднання за інтересами і т.д. За типами організацій розрізняються і форми, в яких вони можуть здійснювати лобіювання. Наприклад, аналітичний центр практично не використовує збору підписів і різні масові акції.

Слід також визнати, що частина неурядових організацій застосовує лобізм у своїй практиці як одну з можливостей досягти своїх цілей, а частина є прямо створеними для здійснення лобістської діяльності.

Хоча рідкісна організація, особливо з числа аналітичних центрів, визнає себе лобістською, оскільки, по-перше, таким чином вона відверто заявить, що її дослідження або дії спрямовані на задоволення приватного блага, тоді як вони заявляють, що метою є благо загальне, прагнучи заручитися підтримкою громадськості. По-друге, в нашому законодавстві не визначається статус лобістської організації, тому й самі ці організації оформлюються у вигляді, передбаченому правом. Багато що в цій ситуації залежить також і від “клієнтів” лобіювання.

Процес залучення громадських неурядових організацій до політичного процесу державних структур має три етапи. По-перше, це – допомога у визначенні найбільш актуальних проблем для вирішення (узгодження шляхів вирішення проблеми, визначення пріоритетності завдань). Другий етап – це політичне конструювання шляхів вирішення проблеми (вибір найбільш правильного шляху з усіх можливих). Третій етап – це імплементація теорії в практику (безпосереднє вирішення проблеми).

Визначають чотири можливі шляхи впливу громадських організацій на державну політику:
1. Безпосередній вплив – вирішення актуальних проблемних питань, які не можуть бути вирішені державою. Цей вплив має короткостроковий ефект, якщо не комбінується з одночасним впливом на зміну політики держави з цього питання.
2. Консультативний – спрямовування державної політики в правильне русло. Громадські організації шукають шляхи представлення інтересів і проблем недостатньо представлених груп через переговори з владними структурами – адвокасі (advocacy).
3. Інноваційний – розробка і демонстрація нових шляхів вирішення проблем.
4. Наглядовий – контроль за правильним виконанням державної політики.

НУО всі покликані забезпечувати інтереси громадян у відносинах з державою, а не навпаки. Однак громадянське суспільство не змогло б існувати в умовах, коли б організовані громадяни стали домагатися тільки задоволення державою власних групових, тим більше – вузькогрупових або й суто приватних інтересів. В цьому відношенні структури громадянського суспільства повинні врівноважувати тиск на державу з перебиранням на себе відповідальності за формування і здійснення державної (публічної) політики.

Це все призводить до критичного ставлення абсолютної більшості населення до органів державної влади та місцевого самоврядування, професійних та молодіжних об’єднань, політичних партій. Це, в свою чергу, викликає високу ступінь недовіри до вказаних державних і громадських організацій.

Поняття “неурядові організації” не можна повністю зрозуміти без використання поняття держави, владних структур, державної (публічної) політики. Громадські організації всіма способами намагаються показати свою відмінність від державних структур, але – що цілком природно – часто змушені звертатися за вирішенням громадських проблем до владних структур. Тому неурядовим організаціям важливо знайти збалансовану позицію щодо державних структур.

Висновки та рекомендації. Становлення в Україні громадянського суспільства повинно вирішити два завдання. З одного боку, забезпечити можливість громадян через різні форми їх об’єднання здійснювати результативний вплив на державу, її органи, посадових осіб. З іншого – громадянин повинен усвідомити себе відповідальним за формування та здійснення державної політики. Тому громадянське суспільство слід розглядати як особливу організацію суспільної життєдіяльності, яка забезпечує результативний, диференційований і збалансований вплив громадян на державну владу через їх самоорганізацію.

В Україні, на думку експертів і представників НУО, уряду варто активізувати роботу над положеннями про громадські ради (громадські колегії) та залучати громадськість до обговорення проектів відповідних положень на всіх етапах їх розробки. Громадські ради повинні стати не просто механізмом зворотного зв’язку з громадськістю, а майданчиком для кваліфікованого діалогу з питань політики, обміну досвідом і знаннями. Консультації з громадськістю в рамках громадських рад повинні починатися якомога раніше в процесі формулювання позицій і проектів рішень. Залучені до консультацій повинні отримувати необхідні матеріали та інформацію в доступному форматі. Теми консультацій повинні оголошуватися заздалегідь, щоб їх неурядові учасники мали достатньо часу для підготовки до участі в обговоренні. Звіти про роботу громадських рад повинні бути регулярні і публічно доступні. Потрібно виробити прозорий і простий механізм зворотного зв’язку, за допомогою якого громадськість дізнаватиметься про подальшу долю представлених матеріалів і рекомендацій і ефективність процесу консультацій. Мірилом ефективності роботи громадських рад має бути кількість і якість владних рішень, на прийняття яких вплинули консультації в рамках громадської ради.

В Україні немає жодного законодавчого поля для легального лобіювання, але наявні низький ступінь децентралізації влади, величезний і громіздкий бюрократичний апарат як в центрі, так і на місцях. Однак, незважаючи на всі ці перешкоди, НУО необхідно залучатися до процесу вирішення проблем методом саме лобіювання, як це робиться в цивілізованих державах. Адже тільки тоді в Україні стане можлива справжня демократія і громадянське суспільство.
Для більш ефективного залучення НУО до процесів вироблення і реалізації державної політики також пропонується включити представників НУО до формування Стратегічної ради і Ради громадськості при Президентові України; законодавчо унормувати статус НУО як непідприємницьких організацій, що займаються суспільно корисною діяльністю (зокрема прийняття нового Закону “Про громадські організації”) розробити та затвердити Стратегію розвитку громадянського суспільства в Україні, яка, зокрема, передбачала і конкретні механізми залучення НУО до формування
державної політики; законодавчо визначити статус НУО як спостерігачів на виборах шляхом внесення відповідних змін до виборчого законодавства.

Ігор Сибіга
аспірант кафедри політичної аналітики і прогнозування НАНУ, заступник начальника Управління протокольного забезпечення Секретаріату Кабінету Міністрів України

Наукова бібліотека України

Tags: , , , , , , , , , ,

This entry was posted on Четвер, березня 24, 2016 at 13:00 and is filed under Статті, Україна. You can follow any responses to this entry through the RSS 2.0 feed. You can leave a response, or trackback from your own site.