23
Гру

Шляхи ДПП несповідимі

   Posted by: klimovy4   in Статті, Україна

ДПП.

ДПП.

Дослідження новітніх механізмів забезпечення державою соціально-економічних прав громадян в умовах ринкової економіки, зокрема, за допомогою державно-приватних партнерств (далі – ДПП) є одним з найбільш перспективних напрямків розвитку вітчизняної юридичної науки та практики.

При цьому науковці й практики юридичної професії приділяють цій проблемі напрочуд мало уваги – і це на фоні стрімкого зношення інфраструктури українських міст та сіл, а також загального зубожіння українського населення.

Загалом, у науковій та навчальній літературі в цілому утвердився узагальнений погляд на забезпечення прав і свобод людини як на створення державою умов для здійснення прав і свобод людини та громадянина, а також як на її (держави) головну функцію (Рабінович П. М. Основи загальної теорії права і держави: навч. посібник, К., 1995, С. 80, 95). Водночас за більше ніж 25-річний період після розпаду СРСР не з’явилося жодної монографії загальнотеоретичного рівня, яка була б присвячена саме проблематиці юридичного забезпечення соціально-економічних прав громадян в умовах ринкової економіки перехідного періоду.

Що ж стосується галузевих досліджень, то їхнім предметом, передусім, виступало право соціального захисту (забезпечення) завдяки держбюджетним коштам, а також механізм забезпечення права людини на працю, проте лише в одному його аспекті-захисті. Непоодинокими є випадки, коли у публікаціях з питань реалізації соціально-економічних прав людини стверджується про необхідність створення системи гарантій і досконалого механізму юридичного забезпечення відповідних прав, яка реально працюватиме, однак не дається відповідь на питання про те, як же це відбуватиметься.

Наявність у держави достатніх коштів досі постилюється в юридичній науці як основна та єдина передумова реалізації гарантій прав людини. У вітчизняній теорії права досі не надано ґрунтовної оцінки ролі та значенню в юридичному механізмі забезпечення означених прав громадян таких іновативних інструментів (моделей, форм) як концесії, ДПП, інвестиційні проекти, державна допомога господарюючим суб’єктам тощо. Замість пошуку механізмів державного забезпечення соціально-економічних прав в умовах бюджетного дефіциту, автори відповідних досліджень “впадають” у нігілістичне сприйняття Основного Закону нашої держави, що закріплює відповідні права, як певної декларації, незважаючи на очевидну безпідставність, якщо не сказати протизаконність, таких висновків.

Також не можна обійти увагою поширення останнім часом різноманітних досліджень так званого соціально-правового (або ж соціально-юридичного) механізму забезпечення прав людини. Сутність цих досліджень зводиться фактично до спроби піддати сумніву, а іноді й відверто дискредитувати державу як єдиного гаранта реалізації громадянських прав у соціальній, економічній та культурній сферах життя. В цілому, така тенденція є наслідком певного розчарування суспільства в ефективності державних інститутів, часто нездатних захистити навіть самих себе.

Водночас конструювання авторами певних “антропоцентричних” механізмів забезпечення прав громадян, фокусування на ідеях про самоорганізацію населення часто зумовлені не зовсім правильним розумінням самої сутності юридичного права та окремих його галузей. Чимало прибічників концепції забезпечення певних прав людини через загально-соціальні механізми, здавалося б, не помічали, що місце їх досліджень – на сторінках філософської, аніж власне юридичної літератури.

Розширення інструментарію забезпечення державою соціально-економічних прав в умовах ринкової економіки перехідного періоду

Варто зазначити, що сфера застосування, коло адресатів та інструментарій юридичного механізму, тобто державного забезпечення соціально-економічних прав громадян в умовах ринкової економіки, є потенційно надзвичайно широким. Серед практиків вже давно ведеться жвава дискусія стосовно перспектив розбудови закладів освіти та охорони здоров’я на засадах ДПП. Мета соціальної політики держави (забезпечення права на здорові умови життя та освіту) вже може досягатися за допомогою ДПП – сучасного юридичного інструменту, що базується на нормах адміністративного, господарського, муніципального, земельного, фінансового права. Все це вказує на те, що сучасний юридичний механізм забезпечення соціально-економічних прав людини за допомогою державних закупівель, ДПП, державної допомоги потребує вивчення як комплексний, міжгалузевий механізм.

До того ж участь приватного сектора у розвитку інфраструктури під патронатом держави в особі центральних і місцевих органів влади в Україні є добре відомою моделлю. Історично різні види оренди та спільні підприємства практикувалися в Україні як частині Російської імперії ще починаючи з XIX століття – для розвитку муніципальної інфраструктури, особливо у сфері постачання води та водовідведення, електроенергетики та зв’язку. Концесії активно використовувалися у 1920 pp., дозволивши залучити іноземний капітал у сфери гірничодобувної промисловості, будівництва, сільського господарства, транспорту та зв’язку. Пострадянські українські закони з початку 1990 pp. запропонували цілу низку правових моделей, що дозволяють приватну участь у розвитку громадської інфраструктури з метою поліпшення якості життя громадян, без значного фінансування з державного або місцевих бюджетів та уникаючи приватизації. До них належать довгострокові орендні договори, концесії та інвестиційні угоди.

Розподіл ризиків у проектах розвитку громадської Інфраструктури в Україні – ключ до успіху

Важливо відзначити, що традиційно залучення державою приватних операторів до забезпечення соціально-економічних прав громадян передбачає, що підприємницькі ризики проекту будуть покриватися приватним оператором. Відповідно до законодавства України, концесії обов’язково будуть містити умову, що підприємницькі ризики покладатимуться на концесіонера. У практичному плані поняття підприємницького ризику включає, насамперед, ризик не низької рентабельності – ключовий ризик будь-якого підприємництва. Іншими словами, підприємницький ризик і є ризиком низьких доходів від проекту. Не буде перебільшенням стверджувати, що чимало концесій у сфері водопостачання були зумовлені саме бажанням місцевих урядів перенести підприємницьку і політичну відповідальність за якість води на приватний сектор.

Все більше проектів з розвитку інфраструктури в Україні реалізуються з використанням вищевказаних правових моделей, але в основному – за участю місцевого бізнесу, готового прийняти високий ризик. Ця тенденція зростає в Україні з 2000 р. Приватні компанії все більше зацікавлені в інвестуванні у розвиток морських портів, доріг, вивезення сміття, водопостачання та водовідведення, а віднедавна ще й енергомодернізації будівель.

Однак беручи до уваги розмір території України (найбільша країна у Європі) та її населення, можна стверджувати, що приватні інвестиції в громадську інфраструктуру є досить обмеженими, у порівнянні з іншими країнами регіону (такими як Білорусь, Болгарія або Румунія). Крім того, приватна участь у розвитку інфраструктури, як правило, пов’язана з телекомунікаційним та енергетичним секторами, більшість з яких на сьогодні приватизована. Натомість протягом кількох десятиліть в Україні немає жодних великих проектів (таких як концесійна автотраса), які досягали б фінансового закриття. Наприклад, найбільший проект реконструкції автомобільної дороги в країні (ремонт траси Київ-Чоп) фінансувався ЄБРР, але був структурований як класична державна закупівля.

Закон про ДПП – чому він не спрацював?

Як спробу активізувати участь приватного сектора в розвитку інфраструктури, Верховна Рада України прийняла у 2010 р. Закон України “Про державно-приватне партнерство”. У цьому Законі ДПП розглядалося як нова форма участі приватного сектора в інфраструктурних проектах, спрямованих на підвищення ефективності інфраструктури на довгостроковій основі, за важливої умови, що приватний партнер нестиме відповідальність лише за частину відповідних проектних ризиків. Можливість перекласти навіть частину ризиків, особливо ризик низьких доходів, на державні та місцеві органи влади (через видачу відповідних державних або місцевих гарантій) мала стати потужним “драйвером” підвищення привабливості ДПП для приватних операторів, у порівнянні з правовими моделями, що існували до того.

Закон про ДПП став центром численних дискусій між фахівцями-практиками українського права та вченими, які загалом визнали ДПП як інноваційний інструмент для прискорення участі приватного сектора в інфраструктурі. Вийшла друком низка монографій, присвячених ДПП, під авторством О.М. Вінника, О.Е. Сімсона та ін.

Проте виявилося, що українська влада вкрай неохоче йшла на прийняття ризиків у проектах ДПП. Були кілька проектів у різних галузях промисловості, але багато з них не пройшли навіть попереднього техніко-економічного обґрунтування, тоді як інші залишаються на стадії підготовки або просто відправлені у “довгу шухляду” (Четверта гілка Київського метро, Кільцева дорога навколо Києва, Організація паркувального простору тощо).

В результаті, жоден проект ДПП не був запущений в Україні з моменту прийняття вищезгаданого закону. Крім того, багато положень законів ДПП не мають сили через відсутність необхідного механізму примусу або через те, що вони суперечать іншим законодавчим нормам.

Поправка до Закону про ДПП 2016 року: що нового?

Хоча практична реалізація ДПП все ще перебуває на підготовчій стадії, важливим кроком на шляху до вдосконалення нормативно-правової бази стала поправка до Закону про ДПП, прийнята українським парламентом у лютому 2016 р. Ця поправка містить низку положень, спрямованих на перетворення ДПП у більш привабливий механізм участі у забезпеченні соціально-економічних прав громадян, аніж традиційні правові моделі оренди та концесії. До того ж новий Закон дає право центральним та місцевим органам влади призначити відповідальну компанію, що має виступати в ролі державного партнера у проекті ДПП, що, можливо, відкриває широкі двері для “інституціоналізованих” ДПП.

Крім того, нові можливості пропонуються у зв’язку з використанням та володінням окремим майном у рамках ДПП. Іншими словами, приватний партнер може зберегти за собою право власності на новостворені/придбані активи проекту, а сторони ДПП можуть домовитися про спільну власність на новостворюване майно. Також змінений Закон про ДПП визнає право кредиторів на вступ до проекту у разі дефолту приватного партнера.

При цьому Президент України підписав новий Закон про публічні закупівлі, надаючи можливість розпорядникам державних коштів делегувати повністю роботу з проведення тендеру приватним операторам. Можливо, це положення буде активно використовуватися на практиці, щоб активізувати різні ДПП, якщо вдасться уповноважити приватних партнерів на проведення державних закупівель, у тому числі в поєднанні з коштами, залученими від приватних кредиторів. З огляду на зазначене, не може не привертати увагу нещодавнє рішення уряду припинити ліквідацію компанії “Автомобільні Дороги України”. За умови входження приватних операторів до її складу, цю компанію можна було б розглядати як перше інституційне ДПП.

Незважаючи на переважно позитивний ефект від вищевказаних нових законів, вони не змінюють правила Бюджетного кодексу, який не допускає прямої винагороди приватних операторів інакше, ніж за процедурою публічних закупівель. Це залишає потенційні ДПП невизначеними через фактичну нездатність державної влади організувати ефективну компенсацію витрат приватного партнера, тоді як підприємницький ризик залишається особливо високим.

Чи стануть ДПП нарешті успішними? Попри тенденції, що насторожують, зберігаємо оптимізм!

Існують певні тенденції, які насторожують. Так, проект Закону України про Державний дорожній фонд було внесено до парламенту ще у квітні 2015 p., відповідно до кращих практик інших європейських країн. Однак до 2016 р. цей законопроект не був прийнятий навіть у першому читанні. До того ж після всіх процедурних затримок парламент проголосував за версію Закону, яка зводиться до поновлення моделі, що існувала раніше.

Зокрема, Законом передбачається створення дорожнього фонду у складі Державного бюджету України, хоча як спеціальної його частини, а не як позабюджетного мега-фонду зі спеціальним статусом. Такий результат багаторічної дискусії навколо дорожнього фонду, як “останньої надії для українських доріг”, скоріше розчаровує.

Тож наступні рік або два будуть вирішальними для утвердження ДПП в Україні як реального інструменту забезпечення соціально-економічних прав громадян.

Олексій СОЛОВЙОВ к.ю.н., юрист Jeantet Ukraine

Юридична газета

 

Tags: , , , , , ,

This entry was posted on П’ятниця, грудня 23, 2016 at 14:18 and is filed under Статті, Україна. You can follow any responses to this entry through the RSS 2.0 feed. You can leave a response, or trackback from your own site.