PPP

PPP

Вже тривалий час Україна потребує оновлення і розвитку інфраструктури, а також залучення коштів в інфраструктурні проекти. Згідно зі стратегією, яка була розроблена Міністерством економічного розвитку і торгівлі (МЕРТ), Україна потребує більше 8 мільярдів доларів США на реформування та модернізацію інфраструктури. При цьому рівень капітальних вкладень в інфраструктурні проекти у 2015 році був значно зменшений у зв’язку з консолідацією бюджету. Для того, щоб зменшити такий дисбаланс та покращити систему управління державними інвестиціями, має бути створена основа для розвитку проектів державно-приватного партнерства (ДПП). Саме проекти ДПП є основним та ефективним механізмом для фінансування інвестиційних проектів.

Закон України “Про державно-приватне партнерство” є основним нормативно-правовим актом, який визначає рамковий механізм регулювання ДПП та реалізації відповідних проектів. Незважаючи на те, що прийняття Закону про ДПП є важливим кроком для розвитку ДПП в Україні, українське законодавство часто є заплутаним, що перешкоджає розвитку ДПП в Україні. Зміни, які були внесені до Закону про ДПП у 2015 pоці, є прогресивними та вирішують значну кількість найкритичніших питань. Однак такі зміни, на думку експертів, є скоріше основою для подальшого вдосконалення чинного законодавства, оскільки на сьогодні в Україні проекти ДПП практично не розвиваються, що зумовлено низкою причин, які ми розглянемо нижче.

Відсутність єдиної стратегії розвитку ДПП в Україні

Як відомо, існує декілька документів, якими передбачено план державної політики щодо управління та розвитку державних інвестицій, включаючи розвиток державно-приватного партнерства. Такими документами є Угода про коаліцію парламентських фракцій “Європейська Україна” від 27.11.2014 pоку, “Стратегія сталого розвитку Україна -2020” (Указ Президента України від 12.01.2016 року №5/2015), Програма діяльності Кабінету Міністрів (Постанова від 11.12.2014 року №26-VIII) та “Концепція розвитку державно-приватного партнерства на 2013-2018 pоки” (затверджена Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 14.08.2014 року №739-р). Зазначені документи, окрім Концепції розвитку державно-приватного партнерства на 2013-2018 pоку, не містять положення про пріоритет розвитку ДПП, обґрунтування необхідності реалізації таких проектів та переваги, які можна отримати при реалізації ДПП, що не дозволяє ефективно реалізувати відповідні проекти. Не визначені також і пріоритетні напрямки та галузі розвитку ДПП. Наприклад, в Коаліційній угоді серед пріоритетних галузей для ДПП визначено енергоефективність адміністративних будівель, розвиток портової інфраструктури та модернізація автодоріг. У свою чергу, Концепція розвитку визначає серед проектних напрямків транспорт, енергетику, житлово-комунальну та сільськогосподарську інфраструктуру, охорону здоров’я. Інші документи взагалі не містять положення про пріоритетні галузі розвитку.

Таким чином, можна зробити висновок, що в Уряду відсутній єдиний план розвитку та політика щодо розвитку ДПП, а це ускладнює відбір потенційних проектів у сфері ДПП.

Відсутність уніфікованого регулювання реалізації інвестиційних проектів у законодавстві

Відповідно до Оцінки державно-приватного партнерства в контексті управління державними інвестиціями в Україні, що була розроблена Світовим Банком у 2015 pоці, більшість нормативно-правових актів є прийнятною згідно з міжнародними принципами та стандартами у сфері ДПП. Однак відповідні закони та нормативно-правові часто містять різні норми щодо регулювання однакових питань ДПП, а сам механізм реалізації таких проектів не є однозначним та уніфікованим. Ця проблема постає через невизначеність співвідношення Закону про ДПП та інших нормативно-правових актів, якими врегульовано питання реалізації проектів ДПП. Тобто один проект щодо будівництва доріг, наприклад, може бути врегульований та реалізований згідно із Законом про ДПП та Законом України «Про концесії». Таким чином, процедура й механізм реалізації не є транспарентним та чітко визначеним.

Проблемним питанням є необхідність встановлення уніфікованої процедури аналізу ефективності здійснення проектів у сфері ДПП. Так, Законом про ДПП передбачено проведення процедури експертизи ДПП перед оголошенням конкурсу. Водночас Закон України “Про концесії” та інші нормативно-правові акти не передбачають проведення такої процедури аналізу ефективності. Тобто питання полягає у необхідності та доцільності підпорядкування всіх форм ДПП нормам Закону про ДПП. За відсутності однозначності застосування законодавства або рекомендацій щодо співвідношення відповідних нормативно-правових актів, якими врегульовані різні проекти ДПП, реалізація таких проектів значно ускладнюється.

Складним та неоднозначним питанням також є процедура визначення приватного партнера. Наприклад, ст. 14 Закону про ДПП встановлено, що визначення приватного партнера здійснюється на конкурсних засадах, крім випадків, коли законом передбачена спеціальна процедура. Однак деякими нормативно-правовими актами передбачені виключення з цього правила. Наприклад, ЗУ “Про особливості передачі в оренду чи концесію об’єктів у сферах теплопостачання, водопостачання та водовідведення, що перебувають у комунальній власності” передбачені деякі винятки, що стосуються певних видів господарських товариств. Інший виняток стосується подання заявки лише одним претендентом, відповідно до Закону про ДПП. Крім того, Постанова КМУ №384 передбачає право уповноваженого органу застосовувати спеціальні процедури, замість проведення конкурсу за загальною процедурою, що визначається Законом про ДПП.

Незважаючи на те, що відмінності, які містяться у зазначених нормативно-правових актах, є незначними та стосуються, як правило, затвердження конкурсної документації, на практиці виникають складнощі при визначенні плану проведення конкурсу. Деякі відмінності також стосуються строків укладення договорів та процедури повідомлення МЕРТ. Для іноземного інвестора часто важко пояснити різні умови укладення договорів про ДПП. Тобто виникає необхідність у встановленні єдиної уніфікованої процедури визначення та оголошення приватного партнера для всіх проектів ДПП.

Відсутність чітких правил оцінки фінансової та економічної спроможності проекту

Оскільки законодавство України щодо ДПП почало активно змінюватися лише у 2015 році, не існує єдиних вимог та правил щодо проведення оцінки проектів ДПП. Наприклад, Закон України “Про інвестиційну діяльність” передбачає, що державна підтримка для розроблення або реалізації інвестиційних проектів надається виключно після державної реєстрації проектних (інвестиційних) пропозицій або інвестиційних проектів та оцінки їх економічної ефективності, яка проводиться відповідним центральним органом виконавчої влади, тобто МЕРТ.

Фактично, відповідна оцінка не враховує особливості проектів у сфері ДПП, а тому такі проекти оцінюються за принципами, що застосовуються до державних закупівель. При цьому, внаслідок відсутності будь-яких методичних рекомендацій, МЕРТ здійснює оцінку з використанням результатів, наданих суб’єктами, що роблять відповідні пропозиції. Формальний аналіз ефективності ДПП здійснюється на підставі Постанови КМУ №384 від 11.04.2011 року та Наказу МЕРТ №255 від 27.02.2012р., що не містять критеріїв для аналізу економічної необхідності початку реалізації проектів ДПП.

Відсутність окремих норм щодо особливостей валютного регулювання ДПП

Закон про ДПП не містить положень щодо валютних гарантій для інвестора, який є приватним партнером у проектах ДПП. Водночас приватний партнер повинен бути захищеним від будь-яких актів регулятора держави перебування, що має передбачати способи та засоби захисту інвестора, а також його діяльності на території України. Звісно, додаткові гарантії на рівні Закону про ДПП та винятки приватного партнера з валютних обмежень, які встановленні НБУ, дозволило б залучити приватних партнерів для участі в конкурсі та надало б їм додаткові гарантії участі у проектах ДПП.

Відсутність пільгового податкового режиму для приватного партнера

Спеціальні податкові та митні режими є поширеною практикою залучення інвестицій в іноземному інвестиційному законодавстві. Серед найбільш популярних можна назвати зменшення ставки податків, надання податкових пільг, звільнення від оподаткування певних проектів. Податковим кодексом України не встановлено жодних пільг для проектів ДПП. Однак для розвитку ДПП та залучення приватних партнерів для участі у подібних проектах можна розглянути запровадження таких податкових пільг як пільги зі сплати роялі, зниження митних платежів на імпорт обладнання або сировини та звільнення від сплати податку на прибуток на початковій стадії реалізації проекту. Безумовно, такі пільги мають бути економічно обґрунтованими та доцільними в контексті конкретного проекту ДПП.

Політика щодо надання державної підтримки

Стаття 18 Закону про ДПП передбачає наступні види державної підтримки в рамках реалізації проектів ДПП:

• надання державних гарантій, гарантій Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування;

• фінансування завдяки коштам державного чи місцевого бюджетів та інших джерел із загальнодержавними й місцевими програмами;

• виплата приватному партнеру інших платежів, передбачених договором, укладеним в рамках ДПП, зокрема плати за готовність (доступність) об’єкта державно-приватного партнерства до експлуатації;

• придбання державним партнером певного обсягу товарів (робіт, послуг), що виробляються (виконуються, надаються) приватним партнером за договором, укладеним в рамках ДПП;

• постачання приватному партнеру товарів (робіт, послуг), необхідних для здійснення ДПП;

• в інших формах, передбачених законом.

Тобто Законом про ДПП не визначений вичерпний перелік видів державної підтримки. Враховуючи відсутність механізму оцінки проектів ДПП, положення про «надання підтримки в інших формах» може створити нерівні умови для приватних партнерів з рівними конкурсними пропозиціями. Крім того, Бюджетний кодекс України не передбачає взяття державним партнером довгострокових зобов’язань, які вимагаються, як правило, у зв’язку з реалізацією проектів ДПП (за деякими виключеннями).

На сьогодні відповідний проект Закону України “Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо забезпечення можливості взяття довгострокових зобов’язань у рамках державно-приватного партнерства” має бути розглянутий Верховною Радою України. Законодавством також не передбачено цілісної політики, процедури та принципів щодо надання підтримки проектам ДПП, тобто відповідні гарантії є декларативними, а механізм їх надання відсутній.

Відсутність чітко визначених критеріїв та вимог до договору про ДПП

Ст. 5 Закону про ДПП передбачено, що договір, укладений в рамках державно-приватного партнерства, може містити елементи різних договорів (змішаний договір), умови яких визначаються згідно із цивільним законодавством України. Однак відповідним Законом не передбачено суттєвих вимог, які мають міститися у договорі про ДПП. Постанова КМУ №384 містить загальні вимоги, що не мають обов’язкового характеру.

Враховуючи той факт, що більшість іноземних держав прийняли модельні договори про ДПП, відсутність такого в українському законодавстві може стати лише додатковою перешкодою для іноземного інвестора, оскільки він не може врахувати стандартні умови співпраці. Відсутність таких типових договорів можна пояснити також тим, що в Україні відсутня практика реалізації проектів у сфері ДПП, а також відсутні перевірені правила втілення проектів ДПП. Істотні умови передбачені ЗУ «Про концесії», проте вони ґрунтуються на принципах, які застосовуються до звичайних державних закупівель, що не враховує специфіку проектів ДПП.

Висновки

Підсумовуючи вище викладене, варто зазначити, що задля залучення іноземного інвестора до участі у проектах ДПП законодавство України потребує подальшого вдосконалення та приведення його у відповідність з міжнародними практиками. Наприклад, як першочерговий план, потребують удосконалення та змін наступні положення:

• запровадження уніфікованої процедури для всіх видів договорів ДПП;

• запровадження спрощеної процедури закупівлі товарів (робіт, послуг) в рамках проектів ДПП;

• чіткий розподіл функцій між відповідними органами державної влади щодо реалізації проектів ДПП;

• запровадження процедури та механізму надання довгострокових бюджетних зобов’язань;

• вдосконалення процедури зміни приватного партнера;

• запровадження єдиного модельного договору ДПП;

• внесення змін з метою вироблення єдиних критеріїв фінансової та економічної спроможності проектів ДПП;

• внесення змін до законодавства про ДПП з метою його уніфікованого застосування та тлумачення.

Таким чином, реалізація проектів ДПП є необхідністю для розвитку інфраструктурних проектів в Україні. Для успішної реалізації таких проектів законодавством України мають бути передбачені рівні, ефективні, прозорі правила та процедури, які будуть зрозумілі іноземному партнеру. Відповідно, законодавство України має бути вдосконалено, а політика державних органів спрямована на позиціювання України як надійного і стратегічного партнера, який зацікавлений у залученні та розвитку проектів ДПП.

Анна Буквич, юрист ЮФ “Лавринович і партери”

Юридична газета

 

Tags: , , ,

This entry was posted on понеділок, березня 13, 2017 at 08:52 and is filed under Київ, Статті, Україна. You can follow any responses to this entry through the RSS 2.0 feed. You can leave a response, or trackback from your own site.